Appels d’offre sur l’hébergement : décryptage et points de vigilance

La publication, le 26 septembre 2016, de deux appels d’offres sur l’ouverture de 5 000 places d’hébergement d’urgence généraliste et de 5 351 places d’hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile appelle de la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité certaines remarques tant sur la procédure de marché public que sur les difficultés liées au contenu des cahiers des charges imposés aux associations. La FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité a en ce sens adressé le 10 octobre 2016 un courrier à Bernard Cazeneuve, minitsre de l'Intérieur, et Emmanuelle Cosse, ministre du Logement et de l'Habitat durbale, présentant les points de vigilance suivants.

Si la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité partage la nécessité d’ouvrir rapidement de nouvelles capacités d’hébergement pour les personnes en grande difficulté vivant dans des conditions indignes à l’hôtel, dans la rue ou en bidonville, elle regrette que cette démarche n’ait pas associé en amont les acteurs concernés, notamment les fédérations professionnelles et des associations gestionnaires, compte tenu non seulement des délais de réponses extrêmement contraignants (2 novembre) mais également du bouleversement que cela induit dans le paysage associatif et de la transformation radicale de la conception de l’action sociale, des missions d’hébergement et du rapport des associations à l’Etat.

Une atteinte au rapport partenarial entre l’Etat et les associations

Le passage en marché public de dispositifs relevant historiquement de l’action sociale n’est pas neutre dans le contexte actuel. Bien conscients de l’urgence de la situation concernant l’accueil des personnes à la rue, notamment des demandeurs d’asile, la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité considère que les réponses via le marché public telles qu’elles sont proposées dans les cahiers des charges ne sont pas adaptées à l’enjeu que représente l’accueil digne des personnes.

Le recours à la procédure des marchés publics conduit en effet les associations à assurer un rôle de prestataire et non plus de partenaire, soumis à de nombreuses contraintes et supportant des risques de pénalités liées à la bonne exécution du marché.

Ce passage en marché public renforce également considérablement un rapport de plus en plus descendant à l’égard des associations et des organismes gestionnaires au moment où le gouvernement entend pourtant promouvoir l’autonomie associative et encadrer le développement de la commande publique à travers le respect d’une charte dont les principes sont totalement contournés par ces marchés.

A titre d’exemple, les cahiers des charges prévoient en effet qu’aucune indépendance ne sera laissée aux prestataires dans la communication à l’égard des tiers d’informations ou documents dont ils pourraient avoir connaissance dans le cadre de l’exécution du marché, faute de quoi, la résiliation dudit marché pourra être demandée aux torts du titulaire. La FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité est attachée aux retours d’expériences du terrain afin de porter une parole commune et défendre les principes et valeurs du travail social. Ce cahier des charges met à mal cette démarche, la mission d’observation et la parole associative, gage d’indépendance des associations. 

De la même manière, le cahier des charges du marché PRAHDA impose aux gestionnaires de refuser d’orienter les personnes déboutées vers l’hébergement d’urgence généraliste, au risque de porter atteinte au principe d’accueil inconditionnel. La situation de détresse sociale doit être appréciée au cas par cas et l’exclusion générale de certaines personnes de cette orientation n’est pas de nature à respecter les valeurs et missions du travail social.  

Une mise en concurrence des acteurs totalement faussée

De plus, les contraintes posées par ces marchés conduisent à exclure de fait la quasi-totalité des associations gestionnaires d’hébergement qui n’ont pas la taille requise pour y répondre et/ou qui ne disposent pas de capacités immobilières suffisantes et immédiatement disponibles.

La non prise en compte par exemple de journées d'inoccupation des places, alors que l'on connaït les difficultés d'orientation des personnes, exclue de fait un certain nombre d'associations qui ne pourront prendre en charge ces coûts. On peut donc légitimement s'interroger sur les motivations de ces marchés qui écarteraient les associations assurant historiquement les missions d'accompagnement des personnes en difficulté au profit d'opérateurs contrôlés par l'Etat et des sociétés commerciales et organismes à but lucratif.

Plus globalement, en agissant au nom et pour le compte de l'Etat la plus-value associative perd de son sens et le recours massif aux marchés publics risque de faire disparaître ce qui fait la richesse du paysage associatif : sa pluralité d'acteurs et ses réponses adaptées aux publics et aux territoires. Le contexte de crise de l'hébergement ne doit pas être l'occasion de dénaturer les missions d'action sociale des associations et les appels d'offres tels qu'ils sont publiés ne sont pas de nature à garantir ces fondamentaux.

Les difficultés concrètes soulevées par le contenu des appels d’offres

La FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité constate également que les conditions financières prévues dans les cahiers des charges sont insoutenables pour les associations en termes de qualité de prestations attendues.

  1. La création de 5000 places d’hébergement d’urgence généraliste

Le marché prévoit un prix global de 297 986 000 euros sur la durée totale du marché (renouvellement compris), soit sur 10 ans, pour la création de 5 000 places ce qui correspond à un coût annuel moyen de 5 959 € par place. Les moyens alloués sont ainsi particulièrement faibles lorsque l’on compare les coûts effectivement dépensés par l’Etat sur l’hébergement d’urgence au regard du Rapport annuel de performance pour 2015 qui affiche un coût moyen à la place oscillant entre 7 000€ et 9 000€.

De plus, l’appel d’offres prévoit l’accompagnement social des personnes (correspondant à la Mission Accompagner au sens du Référentiel National des Prestations) et leur alimentation (2 repas par jour au sein des structures). Les coûts proposés sont ainsi nettement inférieurs aux données issues de l'étude nationale des coûts, dossier qui est depuis de nombreuses années suivi par la DGCSDGCSDirection Générale de La Cohésion Sociale, en lien avec les associations pour objectiver les coûts réels des places d'hébergement en fonction des missions qui leur sont allouées.

Si l’appel d’offres prévoit des prestations de qualité (inconditionnalité de l’accueil, évaluation sociale, chambre individuelle, accompagnement social global, etc.), un établissement ne pourra pas assurer les missions prévues avec un coût à la place d'à peine 6 000€/an tout en étant tenu responsable financièrement de la non-exécution du marché. Ce prix de journée ne permet pas d'intégrer deux repas/jour et il est prévu que les établissements puissent se dispenser de veilleur de nuit, ce qui n'est pas acceptable pour d'évidentes raisons de sécurité. Les missions du travail social, telles qu’envisagées dans le cahier des charges ne peuvent être garanties aux coûts proposés.

A titre de comparaison, le financement prévu par l’appel d’offres équivaut au forfait journalier moyen alloué aux pensions de famille (16 € par jour et par personne). Or ce dernier dispositif n’intègre pas de prestation d’accompagnement individualisé, accueille un public moins vulnérable que les centres d’hébergement d’urgence, et de surcroît solvabilisé par les aides aux logements. Ambitieux dans ses intentions, l’appel d’offres franchit en réalité un nouveau cap dans le nivellement vers le bas du secteur de l’hébergement.

2. La création de 5351 places d’hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile (marché PRAHDA)

En créant un nouveau dispositif spécifique, accueillant non seulement les demandeurs d’asile dont la demande d’asile a été enregistrée mais également les demandeurs d’asile « qui ont manifesté l’intention de déposer de manière imminente une demande d’asile », le cahier des charges PRAHDA vise notamment à héberger les demandeurs d’asile en provenance de Calais ou de Paris.

Si la création de places nouvelles répond à une urgente nécessité, l’émergence d’un nouveau dispositif s’ajoutant aux autres dispositifs spécialisés (CAO, HUDA, CADACADACentre d'accueil de demandeurs d'asile, ATSA) va accroitre la confusion sur les territoires et les risques de coupe-file et de concurrence entre les publics en provenance de ces villes qui seront orientés vers ces PRAHDA au détriment des autres demandeurs d’asile en attente d’une place dans le dispositif national d’accueil. D’autant que les taux d’encadrement affichés dans le cahier des charges ainsi que le prix de journée affiché (16,5 €), inférieur au CADACADACentre d'accueil de demandeurs d'asile, ne permettent pas d’exécuter l’ensemble des prestations décrites en matière d’accompagnement et de détection de la vulnérabilité des demandeurs d’asile. Ce dispositif est donc incompréhensible, non seulement pour les professionnels mais également pour les personnes qui auront encore plus de mal à connaitre ce à quoi elles ont droit lorsque l’on sait qu’à situation égale, la qualité de l’accompagnement ne sera pas identique.

De plus, ce marché exige des prestataires un contrôle des personnes relevant de la procédure Dublin, prévoyant l’assignation à résidence dans la structure en précisant que « le titulaire signalera toute fuite du demandeur sous procédure Dublin aux services compétents et veillera au respect par l’intéressé de ses obligations de présentation ».

Le prestataire doit également s’engager à communiquer à l’OFII et au préfet l’identité des personnes hébergées définitivement déboutées de leur demande d’asile en vue d’organiser leur retour et sans que ces personnes ne puissent être orientées vers des structures d’hébergement généralistes. Ces missions de contrôle et de signalement sont contraires - la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité l'a signalé à plusieurs reprises - à la déontologie du travail social (notamment du principe de confidentialité) et au principe d’inconditionnalité. Elles sèment le doute quant à la vocation d’accueil et d’accompagnement de ces établissements.

La FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité regrette enfin que la consultation du directeur du centre d’hébergement soit simplement éventuelle (alors qu’elle est pourtant prévue par la loi) lorsque l’on sait les conséquences pour les personnes d’une mauvaise orientation et du temps passé à réorienter un demandeur d’asile vers un dispositif adapté. Cette possibilité est pourtant le gage d’une relation partenariale entre l’Etat et les associations que la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité appelle de ses voeux.

La FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité soutient pleinement l’effort nécessaire de redimensionnement des capacités d’hébergement ainsi que la généralisation de l’accompagnement des personnes proposé par l'Etat mais il faut que l'ensemble des points litigieux évoqués ci-dessus puissent être discutés avec les services de l'Etat et que les modalités de création de ces places fassent rapidement l'objet d'une concertation avec les associations spécialisées.

La FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité souhaite notamment comprendre les motivations du choix de la procédure de marché publique et que les clauses les plus problématiques (délais de réponse et de mise en oeuvre, taille des lots, responsabilité du prestataire, prix de jouréne et taux d'encadrement, contrôle des personnes sous statut DUblin, signalement des personnes déboutées...) soient réexaminées.

Dans le cas où ces modalités n'évolueraient pas, il sera très difficile pour les associations du réseau de répondre à des marchés qui ne respectent pas le cadre partenarial établi depuis de nombreuses années entre l'Etat et le secteur associatif.

Télécharger le cahier des charges pour l’ouverture de 5 000 places d’hébergement d’urgence généraliste...

Télécharger le cahier des charges pour l’ouverture de 5 351 places d’hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile...

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