Circulaire DALO : esprit de la loi, es-tu là ?

Le ministère du Logement a publié le 6 février la circulaire destinée à opérationnaliser le plan d’action pour le relogement des ménages reconnus prioritaires au titre du droit au logement opposable (DALODALODroit au logement opposable) dont les grandes lignes avaient été dévoilées par Sylvia Pinel le 20 octobre dernier. Il vise, conformément à l’engagement pris par le gouvernement il y a deux ans dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, à remettre en route la machine pour le moins grippée du DALODALODroit au logement opposable. Si l’instruction comporte des orientations pratiques de première nécessité, elle n’épuise pas l’ensemble des leviers mobilisables et induit de surcroît des risques de régression et de stigmatisation notables pour les populations défavorisées. Oscillant entre rationalité légale et rationalité administrative, ce plan d’action pour le DALODALODroit au logement opposable paraît éminemment paradoxal.

Le droit au logement, un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation

La feuille de route gouvernementale table sur une mobilisation accrue de tous les acteurs pour garantir l’effectivité du droit au logement. Si les préfets et Action Logement sont évidemment en première ligne, la circulaire compte également sur la responsabilité des acteurs qui ne sont pas explicitement soumis à une obligation légale de relogement des ménages prioritaires, comme les bailleurs sociaux ou encore les collectivités territoriales.

Des obligations pour les préfets et Action Logement

L’action des préfets reposera principalement sur la redynamisation des outils déjà à leur disposition : la reconquête de leur contingent via la signature ou le renouvellement puis le suivi étroit des conventions de réservation qui les lient aux bailleurs sociaux, le recensement et l’actualisation régulière des ménages éligibles au contingent préfectoral ou encore la désignation rapide des ménages à reloger aux bailleurs, y compris en bravant d’éventuelles réticences territoriales. Cette approche quantitative se doublera d’une réflexion qualitative sur l’adaptation de l’offre aux besoins, puisque les ménages prioritaires devront figurer parmi les destinataires privilégiées des nouvelles opérations de logement très social. L’inflexion structurelle de la production en fonction des capacités contributives réelles des ménages sera recherchée par l’adaptation des documents de planification (programmes locaux de l’habitat et plans locaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées). Il n’est toutefois pas évident que cette ambition puisse se concrétiser alors que l’État se désengage continuellement du financement du logement très social en rabotant les aides à la pierre. Quand bien même ils seraient tous mobilisés, les 15 000 PLAI de l’Agenda HLMHLMHabitation à loyer modéré 2015-2018 signé par l’État et l’Union sociale pour l’habitat ne pourront en effet absorber à eux seuls le stock des 55 000 ménages en attente de solution.

La contribution d’Action Logement au plan d’action consistera à respecter son obligation légale de consacrer un quart de ses attributions aux ménages prioritaires ou aux personnes sortant des dispositifs du secteur accueil, hébergement et insertion. Afin que les collecteurs ne puissent plus se soustraire à cette disposition, des objectifs chiffrés leurs seront assignés localement. Les ménages éligibles seront de plus mieux informés sur les conséquences d’un refus de proposition adaptée, motif invoqué par Action Logement de façon récurrente pour expliquer l’insuffisance de ses attributions.

Une coopération négociée avec les bailleurs sociaux et les collectivités

L’implication des autres familles d’acteurs que sont les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales sera négociée dans le cadre des dispositifs partenariaux au niveau intercommunal et départemental. Ils seront incités à revoir leurs politiques d’attribution de logements sociaux à l’occasion des plans partenariaux de gestion de la demande et des conférences intercommunales du logement mis en place par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). Les accords collectifs départementaux seront quant à eux révisés pour intégrer un nombre supérieur de ménages prioritaires, en mobilisant également les contingents non réservés dont peuvent disposer les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux. Les pratiques des commissions d’attributions seront de plus évaluées et harmonisées.

La circulaire rappelle opportunément les mesures coercitives qui peuvent être adoptées à l’égard des communes faisant l’objet d’un arrêté de carence au titre de l’article 55 de la loi SRU : depuis la loi ALUR, les communes n’ayant pas rempli leur objectif de construction de logements sociaux doivent en effet accueillir les ménages prioritaires sur leur contingent propre, ou à défaut de financer des mesures d’intermédiation locative dans le parc privé dont le coût est déductible du montant de leurs pénalités. Le ministère omet en revanche que le représentant de l’État peut également se substituer purement et simplement aux communes récalcitrantes pour lancer lui-même les opérations de logement social nécessaires. Il oblitère enfin que l’enjeu de la mobilisation du parc privé excède largement le périmètre des territoires carencés. Afin de promouvoir une approche inclusive de la mixité sociale, le développement du parc privé à vocation très sociale est nécessaire dans l’ensemble des territoires tendus. Elle est en revanche tributaire du régime d’aides octroyées par l’ANAH aux propriétaires bailleurs, ainsi que des financements que l’État accorde aux opérateurs agréés pour la réaliser. Ces points ne sont absolument pas développés par le ministère.

Le droit au logement n’est pas soluble dans la casuistique administrative

Si la circulaire décrit un ensemble cohérent d’outils opérationnels pouvant contribuer à remédier à l’ineffectivité croissante du DALODALODroit au logement opposable, elle est parsemée de concessions voire de suspicion potentiellement préjudiciables aux ménages en situation de mal-logement.

Le fatalisme de la pénurie

Face à l’ampleur d’un défi qu’il semble dans l’incapacité chronique de relever, le ministère du logement cède dans son instruction à la facilité du nivellement par le bas. Plutôt que de tenter par tous les moyens de hisser la réalité à la hauteur de la norme, il entend réviser la norme pour l’ordonner à la débâcle de la réalité. Les préfets reçoivent en effet la clarification sémantique suivante : « […] si la reconnaissance du DALODALODroit au logement opposable crée un droit à se voir proposer un logement répondant aux besoins et aux capacités des personnes, ce droit s’entend au regard de l’offre de logements disponible qui peut être d’importance et de nature différentes selon les secteurs géographiques ». Cette affirmation euphémise scandaleusement l’esprit de la loi DALODALODroit au logement opposable, dont la finalité est bien un résultat, celui de l’accès au logement pour tous, et non la mobilisation atone de moyens territorialement contingents. Elle serait encore tolérable si le gouvernement s’illustrait par son volontarisme en matière de production locative sociale ; mais le bilan de l’année 2014 est encore plus inquiétant que celui de l’année antérieure (110 000 opérations financées), et la loi de programmation pluriannuelle demandée par les associations n’est toujours pas à l’ordre du jour. D’un point de vue technique, cette résignation pleinement assumée conduit le ministère à suggérer aux préfets d’allonger le délai au-delà duquel tout demandeur de logement social est fondé à déposer un recours DALODALODroit au logement opposable. Cette manœuvre est justifiée par un impératif d’ « égalité de traitement » entre les demandeurs de logement ordinaires et les demandeurs prioritaires. Elle entretient ainsi l’idée largement répandue selon laquelle le DALODALODroit au logement opposable serait un passe-droit, un « coupe-file » par rapport aux voies classiques d’accès au logement, ce que les premiers résultats de l’enquête nationale sur les profils des requérants DALODALODroit au logement opposable invalident sans ambigüité.

Une vision problématique de l’accès au droit

L’introduction du texte souligne à juste titre que les ménages prioritaires « […] sont confrontés exactement aux mêmes problématiques que l’ensemble des ménages concernés et ne cumulent pas de difficultés spécifiques qui justifieraient des précautions particulières pour leur relogement ». Ce rappel vise à lever la stigmatisation croissante que subissent les bénéficiaires du DALODALODroit au logement opposable dans les politiques locales de l’habitat. D’autres passages alimentent en revanche une perception négative de ces ménages et font écho à l’érosion croissante du sentiment de solidarité à l’égard des personnes en situation de pauvreté dans l’opinion publique. Comment comprendre en effet que l’instruction s’ouvre sur la mise en garde suivante : « Au préalable, il convient de rappeler que la reconnaissance du DALODALODroit au logement opposable n’est possible que quand certaines conditions sont remplies, dont notamment le fait d’être de bonne foi et de ne pas s’être mis soi-même dans la situation qui est invoquée pour demander la reconnaissance du DALODALODroit au logement opposable, par exemple, pour des personnes ayant accumulé des dettes locatives alors qu’elles auraient eu la capacité de faire face à leurs obligations ou pour celles qui ont refusé une mutation alors que leur logement entraîne une dépense excessive. Les commissions de médiation doivent être particulièrement vigilantes quant au respect de ces conditions d’éligibilité » ? Y a-t-il des raisons objectives et légitimes de penser que l’aporie actuelle du DALODALODroit au logement opposable s’explique au moins en partie par une clémence excessive des commissions de médiation à l’égard d’usurpateurs du droit au logement ? Et dans le cas contraire, pourquoi le suggérer dès le préambule ?

Cette suspicion à peine dissimulée à l’égard des ménages se prolonge dans l’idée restrictive que le ministère se fait de l’accès au droit. S’il est incontestable que les demandeurs potentiels pâtissent d’un manque d’information criant sur la procédure DALODALODroit au logement opposable, leur accompagnement ne peut se borner à soutenir la stratégie de régulation du flux des nouveaux requérants que pratique l’administration. La quasi-totalité des informations qui doivent être délivrées aux ménages selon la circulaire sont de nature dissuasive ou coercitive : le relogement dépend de l’offre disponible, le refus d’une proposition de logement adaptée fait perdre le caractère prioritaire à la demande, le refus d’une mesure d’accompagnement social délie le préfet de son obligation de relogement, etc. La circulaire laisserait presque croire que le problème principal du DALODALODroit au logement opposable est sa sur-mobilisation, alors qu’il est en réalité inverse : dans sa dernière publication sur la prévention des expulsions locatives, et sa publication à venir sur le droit à l’hébergement, le Comité national de suivi du DALODALODroit au logement opposable ne cesse de mettre en exergue le non-recours massif dont souffre ce droit. En quoi consisterait dès lors un plan d’information et d’accompagnement des ménages digne de ce nom ? Dans la diffusion large d’une information objective et compréhensible, dans le repérage des ménages non ou mal-logés en vue d’une évaluation des solutions et des différentes voies de recours qui pourraient leur être ouvertes, dans l’outillage et la formation des intervenants sociaux, dans le développement et le financement de permanences d’accueil, d’écoute, d’information et d’accompagnement pluridisciplinaires susceptibles de faciliter l’accès au droit, etc. Des éléments essentiels que le texte ne fait qu’effleurer.

Télécharger la circulaire et ses annexes...

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