Les avancées et les limites du DALO : retour sur 6 années de mise en oeuvre

Le 12 janvier 2016, Marie-Arlette Carlotti remettait à Sylvia Pinel le 10e rapport du comité national de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable (DALODALODroit au logement opposable) qu’elle préside depuis 2015.

Il s’agit de la première analyse qui retrace le bilan d’activité complet du dispositif depuis sa création première année de mise en œuvre en 2008.

Principal enseignement : si le DALODALODroit au logement opposable représente un véritable progrès pour les 80 541 ménages qui ont pu être relogés entre 2008 et 2014, il reste cependant tout à fait ineffectif pour les 59 502 autres ménages prioritaires actuellement laissés sans solution. La situation ne cesse d’ailleurs de s’aggraver, puisqu’au lieu de fondre le stock de ménages à reloger s’accroît d’année en année.

L’ineffectivité du droit au logement opposable pour 42 % de ses bénéficiaires tient principalement à l’indisponibilité d’une offre locative sociale abordable et adaptée. Elle concerne essentiellement une petite vingtaine de départements : les 8 départements d’Île-de-France, les Alpes-Maritimes, les Bouches-du-Rhône, le Var, le Rhône, la Loire-Atlantique, le Nord, la Haute-Garonne, la Gironde, l’Hérault, la Guyane et la Réunion.

Les pratiques restrictives des commissions de médiation

L’année 2014 détient le record du nombre de recours DALODALODroit au logement opposable formés depuis la création du dispositif : au total 86 086 ménages sans domicile ou mal-logés ont saisi les commissions de médiation pour faire reconnaître leur droit au logement. Ce chiffre représente une augmentation de 43 % par rapport à l’année 2008, attestant de l’acuité sans précédent de la crise du logement.

Paradoxalement c’est aussi en 2014 que la courbe du nombre de ménages reconnus prioritaires s’inverse pour la première fois : de 32 473 en 2013 il passe à 28 047, soit une diminution de 13,7 % alors que le profil des requérants et le motif de leur demande n’ont que très peu évolué.

L’explication de cette inflexion se trouve dans les pratiques des commissions de médiation, qui procèdent à une interprétation de plus en plus restrictive de la loi, quand elles ne mettent pas en place des règles ad hoc contestables. L’évolution du taux de décisions favorables au cours des sept dernières années est édifiant : alors qu’il s’établissait en 2008 à 44,9 %, il n’atteint en 2014 plus que 32,2 %.

La sévérité des commissions de médiation est étroitement corrélée à la tension sur l’offre de logement du territoire. À titre d’exemple, alors que les départements du Var et des Alpes-Maritimes connaissent le plus fort accroissement du nombre de requérants (respectivement + 162 % et + 275 % depuis 2008), ce sont précisément eux qui enregistrent les baisses les plus spectaculaires de leur taux de décisions favorables (une diminution de respectivement 33,9 et 25,3 points). Ainsi, dans les territoires tendus, le caractère prioritaire n’est plus attribué à toutes les situations objectives de mal-logement répondant aux critères légaux, mais aux demandeurs que les commissions estiment les plus méritants ou les plus vulnérables.

De fortes inégalités territoriales

Si le droit au logement opposable s’affaiblit quantitativement par l’inflexibilité croissante de ses instructeurs, il pâtit également qualitativement des fortes disparités territoriales qui régissent son application.

La reconnaissance du caractère prioritaire d’une demande est en effet largement tributaire de la doctrine locale que se forgent les commissions de médiation, générant des inégalités criantes en matière d’accès au droit. Comment justifier qu’un requérant ait 73,8 % de chances de faire valoir une liberté fondamentale dans le Doubs, 44,8 % à Paris et seulement 14,4 % dans le Vaucluse ?

Si le législateur a intentionnellement octroyé une grande liberté d’appréciation aux commissions de médiation, leur donnant même la possibilité d’accorder la priorité à des ménages ne répondant qu’imparfaitement aux critères légaux, cette souplesse devrait profiter au requérant et non le desservir. Les divergences territoriales concernent généralement l’appréciation de la bonne foi du demandeur, la prise en compte des démarches qu’il a préalablement effectuées ou encore l’évaluation du caractère urgent de sa requête.

Plus de 25 000 justiciables sans protection effective

Dans son rapport, le Comité de suivi de la mise en œuvre du DALODALODroit au logement opposable révèle que l’État a été condamné plus de 25 000 fois depuis 2008 par la justice administrative pour ne pas avoir relogé les ménages prioritaires dans les délais légaux.

Cette statistique effrayante donne la mesure du chemin qui reste à parcourir pour faire du droit au logement décent et indépendant une réalité, et fait écho à l’arrêt du 9 avril 2015 par lequel la Cour européenne des droits de l’Homme condamnait la France pour avoir violé le droit de requérants à un recours effectif et signalait qu’ « une autorité de l’État ne peut prétexter du manque de fonds ou d’autres ressources pour ne pas honorer, par exemple, une dette fondée sur une décision de justice ». Elle indiquait de surcroît que l’astreinte financière versée par l’État n’a aucune valeur compensatoire et ne saurait délier la puissance publique de son obligation de relogement, d’autant que cette astreinte est collectée par le fonds national pour l’accompagnement vers et dans le logement et ne bénéficie pas directement aux requérants.

Ne pas se tromper de combat

Le droit au logement rencontre d’indéniables difficultés de mise en œuvre depuis l’instauration de son opposabilité. Toutefois, celles-ci ne sauraient servir de refuge au renoncement ou au cynisme : ce n’est pas parce qu’aujourd’hui les conditions de possibilité du droit au logement ne semblent pas toutes réunies qu’elles le rendent moins indispensable dans son principe.

Mettre au jour les limites du DALODALODroit au logement opposable n’équivaut pas à le discréditer ou pire à plaider sa déconstruction, c’est au contraire signifier aux différents acteurs qu’elles les obligent d’autant plus.

Quand certains prétendent qu’il suffirait de casser le thermomètre pour faire tomber la fièvre – à l’instar de l’IGAS qui préconise tout simplement la suppression du recours injonction pour tirer opportunément le gouvernement de son embarras à la fois juridique et budgétaire – la FNARSFNARSAncien nom de la Fédération des acteurs de la solidarité réaffirme son attachement indéfectible au DALODALODroit au logement opposable et rappelle qu’il est plus que jamais l’heure de le consolider.

Cela passe notamment par une meilleure formation juridique des membres des commissions de médiation, un renforcement du contrôle national sur les pratiques locales et leurs éventuelles dérives ou encore une amélioration de l’accès au droit par l’information et l’accompagnement des requérants potentiels avec l’aide d’intervenants sociaux mieux outillés.

Imprimer E-mail

Vous n'avez pas encore de compte? Inscrire maintenant!

Connectez-vous à votre compte