Rapport de l'IGAS : quel bilan de la mise en oeuvre des SIAO ?

Un an après leur mise en place opérationnelle, les SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation ont fait l’objet d’une évaluation de l’Inspection générale de l’action sociale (IGASIGASInspection générale des affaires sociales) pour dresser un bilan de leur mise en œuvre. Si  le rapport constate de réelles avancées sur le terrain malgré des délais contraints de mise en place des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, il pointe également des difficultés et propose des évolutions pour permettre la réalisation effective de leurs missions.

 

Rapport de l’IGAS « Bilan de la mise en œuvre des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation »

L’IGAS a réalisé une étude approfondie de la mise en place des SIAO à Paris, dans le Rhône, les Bouches-du-Rhône et l’Ille-et-Vilaine, en interrogeant, dans chacun des départements, les services de l’Etat, les principales associations locales, le ou les SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation mis en place, les bailleurs sociaux et les collectivités locales. La mission a réalisé en parallèle du 23 novembre au 7 décembre 2011 une enquête quantitative complémentaire auprès de tous les SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation en utilisant un questionnaire informatisé.

Le rapport présente dans un premier temps le contexte de la création des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, dispositif clé de la refondation pour répondre à la segmentation et l’absence de coordination suffisante du secteur,  et favoriser une meilleure prise en charge des personnes en situation de précarité. Il décrit ensuite la mise en œuvre des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, dans un contexte de crise défavorable à la réforme (sous évaluation des financements, saturation du dispositif d’hébergement, manque de fluidité vers le logement) constatant la diversité des organisations retenues en fonction des contextes locaux permis par la souplesse initiale du modèle SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation laissée par la circulaire du 8 avril 2010 . Enfin, il évoque leurs forces et faiblesses, pour proposer des évolutions autour de 40 recommandations- hiérarchisées et organisées autour d’un calendrier de mise en œuvre en 2012.

Des avancées …

La mission constate de réelles avancées sur le terrain malgré les délais très contraints de mise en œuvre. Elle constate que le SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, et son principe de régulation coordonnée des orientations, apparaît globalement légitime aux acteurs du secteur. Le changement des pratiques et des modes de coopération implique cependant de profonds bouleversements qui prendront du temps pour faire adhérer l’ensemble des acteurs à cette nouvelle organisation. La mise en œuvre des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, en cours de construction, reste fragile sur de nombreux territoires. Elle doit être fiabilisée et nécessitera un accompagnement au changement des acteurs et un soutien des services de l’Etat pour impliquer pleinement des partenaires indispensables à la réalisation de ses missions (Conseils généraux, bailleurs, acteurs de la santé, de la justice...).

Selon les critères de l’IGAS, seuls 18 départements ont à l’heure actuelle un SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation pleinement opérationnel à la fois sur l’urgence et l’insertion. La partie urgence est la mieux mise en œuvre, en place dans près de la moitié des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation,  car elle s’est appuyée sur les 115 qui existaient préalablement.  Le SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation a contribué à améliorer la centralisation des places, la visibilité sur l’occupation réelle des places, ce qui permettra une optimisation de leur remplissage.

La partie insertion concentre plus d’enjeux et implique des changements culturels et institutionnels profonds. Plus d’un an après leur mise en place, seuls 40 % des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation fonctionnent sur la partie insertion selon les critères de la mission, à savoir l’effectivité de la centralisation de la totalité des demandes, la mise en place et l’utilisation d’une grille unique d’évaluation et l’opérationnalité des commissions d’orientations. La centralisation des demandes et la mise en place des commissions d’orientation ont amorcé une simplification des démarches, un début d’harmonisation des pratiques concernant le diagnostic social, un traitement plus équitable des demandes et une meilleure prise en compte des attentes des usagers.

… mais des difficultés persistantes à lever pour favoriser la mise en œuvre opérationnelle des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation

Le rapport objective un certain nombre de constats et difficultés mises en exergue par les acteurs depuis la mise en place des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation.

- Une absence de connaissance suffisante des publics et des dispositifs, qui nuit à l’efficacité des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation et à la mise en place d’une organisation optimale fondée sur les besoins des usagers.  Bien que parcellaires et insuffisantes, des données  existent (tableaux de bord de la DGCSDGCSDirection Générale de La Cohésion Sociale sur les SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, fichier FINESS) mais ne sont pas suffisamment connues des acteurs ou exploitées pour permettre une meilleure connaissance et  un pilotage du dispositif - préalable indispensable à l’évolution des réponses apportées pour qu’elles s’adaptent aux besoins des publics. Le rapport appelle, à l’aune de la Cour des comptes et de l’Assemblée nationale dans leur rapport sur l’hébergement d’urgence, à une meilleure connaissance du secteur en s’appuyant sur les données disponibles à court terme, et  à terme la constitution d’observatoire locaux.

un manque d’adhésion/participation d’un certain nombre d’acteurs au SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation (conseils généraux, bailleurs, travailleurs sociaux et personnes en situation de précarité…), par manque de connaissance et de visibilité des missions du SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, par crainte de perte d’autonomie de certaines structures d’hébergement ou de logement accompagné qui n’acceptent pas le  principe de guichet unique et la centralisation des places. D’autres acteurs comme les bailleurs sociaux ou les collectivités locales expriment leurs doutes quant à l’utilité du SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation qui viendrait perturber des partenariats existants et ajouter une strate au mille feuilles …  La pédagogie du pilotage, qui s’appuie sur les partenariats et dispositifs existants, est posé comme un enjeu par l’IGAS pour favoriser la coopération des différents acteurs - les services de l’Etat devant servir de levier pour impulser ces partenariats avec les collectivités et les partenaires de la santé, justice, …

- Un manque de fluidité persistant vers le logement, enjeu pourtant clé des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation,pour mettre en œuvre le principe du « logement d’abord ».  Le lien des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation avec le secteur du logement demeure faible, seuls 22% des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation ont  initié une collaboration avec les bailleurs et 21% disposent d’une liste des « prêts à sortir ». Le rapport dresse à nouveau les difficultés qui grèvent l’accès au logement et appelle à développer, sous l’autorité du préfet, des partenariats contractualisés avec les bailleurs, et une simplification de la gestion du parc de logement social et du système de listes prioritaires (contingents, Accords Collectifs Départementaux, DALO…), qui constituent autant de filières d’accès au logement social. Le rapport préconise d’aboutir à une liste unique des demandes de l’ensemble des publics prioritaires qui s’imposera aux bailleurs avec la collaboration des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation.

- Un manque d’outils et de moyens, qui grève la montée en charge des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation. Le rapport recommande la mise en place rapide d’un système d’information unique pour automatiser et optimiser la gestion des places et en extraire des données d’observation sociale. Le rapport appelle à une clarification du financement dans le cadre des dialogues de gestion et de la contractualisation.

- Un déficit de pilotage et de gouvernance des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, et une inter-ministérialité absente au niveau national  et local avec des services déconcentrés, « en souffrance », pris dans l’étau de la réforme concomitante de l’administration territoriale et d’un manque de coordination avec les collectivités. L’IGAS appelle assez fortement à une reprise en main de l’Etat, à lever « le positionnement ambigu de l’Etat par rapport au secteur associatif », et instaurer un pilotage effectif  accompagné d’objectifs précis à atteindre et d’un calendrier d’actions contractualisées avec chaque SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation dans une lettre de mission. L’IGAS invite également l’Etat à contrôler le respect des engagements pris, et le cas échéant, sanctionner financièrement les structures concernées.

 

Une circulaire datée du 29 mars relative à l’amélioration du fonctionnement des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation reprend quelques uns de ces constats et recommandations autour de 3 axes prioritaires, comme autant de leviers et évolutions à actionner pour favoriser la montée en charge des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation.

 

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