PLF 2019 : entre avancées et fortes inquiétudes

Le projet de loi de Finances pour 2019 est actuellement en cours d’examen à l’Assemblée nationale. A l’occasion des auditions parlementaires, la Fédération a renouvelé ses inquiétudes sur les orientations budgétaires retenues pour la prochaine année en vue d’accueillir, d’héberger, d’accompagner et d’insérer les personnes en situation de précarité.

L’action 12 « hébergement et logement adapté » du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » connaît depuis plusieurs années une augmentation significative de ses crédits. Les crédits inscrits pour l’année 2019 – à hauteur de 1,801 milliard d’euro en Crédits de Paiement montrent de prime abord une baisse de 5% par rapport à ceux de 2018 ainsi que par rapport aux crédits consommés de l’année 2017. Cette baisse s’explique par le transfert des centres d’hébergement d’urgence pour migrants (CHUM) franciliens vers les programmes 303 « Immigration et Asile » et 104 « Intégration et accès à la nationalité française ». A périmètre constant, c’est-à-à-dire en retranchant le budget des CHUM du PLF 2018 et du PLF 2019, le budget de l’action 12 du programme augmente très légèrement de 26M€, soit 1,4% (en comparaison la progression entre le PLF 2017 et 2018 était de 13,5%). Alors que PLF 2018 traduisait une plus grande sincérité budgétaire de la part du gouvernement, des interrogations fortes existent sur le PLF 2019 quant à la poursuite de cette sincérité budgétaire : incohérence dans la somme totale, absence des crédits annoncés lors de la stratégie pauvreté (inclus au programme 304, « Inclusion sociale et protection des personnes »), le décalage entre la légère augmentation et les besoins sur les territoires : nombre important de personnes qui n’obtiennent pas de solution ou d’hébergement du 115/SIAO, remises à la rue de familles lors de la période estivale, une période hivernale 2018/2019 qui s’annonce compliquée[U1], sous-dimensionnement du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile, poursuite de la gestion au thermomètre de l’urgence, etc. Il est d’ailleurs très révélateur que le projet de loi de finances ne mentionne pas de création de places nouvelles d’hébergement en 2019 et ne prévoit pas de crédits permettant de pérenniser des places ouvertes lors de la période hivernale, laissant craindre des remises à la rue massives au printemps prochain.

L’analyse de la répartition des crédits entre les quatre différents dispositifs de l’action (veille sociale, hébergement d’urgence, hébergement d’insertion et logement adapté) révèle cependant, que malgré le déploiement du plan quinquennal Logement d’abord et son objectif d’accès des personnes précaires à un logement pérenne et durable, la programmation budgétaire poursuit une logique urgentiste au détriment de l’insertion et de l’accompagnement de ces personnes :

  • Le budget veille sociale est en augmentation et montre que des efforts de financement sont réalisés en portant le budget à 134,3 M€ en 2019 contre 126,5M€ en 2018 (soit +6,2%). Cependant, cette progression des crédits est relative et apparaît manifestement sous-estimée. D’une part, le niveau de financement pour 2019 n’est en réalité que légèrement supérieur au regard des crédits consommés en 2017 qui s’élevaient à 131,9 M€. D’autre part, cette augmentation ne s’opère pas à périmètre constant puisqu’elle intègre de nouveaux postes de dépenses : développement de maraudes professionnelles sur l’ensemble du territoire, prise en charge et orientation de publics dits spécifiques (femmes avec enfants et « personnes à droits administratifs incomplets »), consolidation des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation dans leurs missions de coordination et d’observation sociale et convergence vers des SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation inter-départementaux (prévus dans la loi ELAN). En outre, les accueils de jour, les maraudes et Samu sociaux et les SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation, qui assurent des prestations de première ligne, orientent et accompagnent les publics sans domicile, doivent actuellement faire face à l’accueil d’un nombre toujours plus croissant de personnes en situation de grande exclusion. Pour répondre à ces défis nouveaux, le Ministre, Julien Denormandie, s’est engagé à ce que les maraudes perçoivent à ce titre 5M€ de plus – inclus dans l’augmentation totale du budget de la veille sociale ; la Fédération soutient cet engagement et veillera à sa mise en œuvre concrète.
  • Le budget consacré au dispositif d’hébergement d’urgence connaît cette année une baisse de facade, raison du transfert des CHUM vers les programmes 303 et 104, de -9% en CP en pour un budget total 746,1M€ en CP (et de 728M€ en AE). Toutefois, à périmètre constant (c’est-à-dire en retranchant les crédits CHUM du consommé 2017 et du prévisionnel 2019), les crédits dédiés à l’hébergement d’urgence connaissent une augmentation de 26,5M€ (+3,8%) en AE et de 44,6M€ (+6,4%) en CP. Même en prenant en compte le transfert des crédits CHUM, la ligne hébergemment d’urgence constitue toujours le premier poste de dépense de l’action n° 12 « Hébergement et logement adapté » (41% du budget général), démontrant la persistence d’une gestion urgentiste et au thermomètre de l’hébergement des personnes sans abri.
  • Les crédits destinés aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale) connaissent une nouvelle baisse de 13,4M€ soit 2,1%, qui s’ajoute aux 20M€ de coupes budgétaires en 2018 ; ils sont fixés à hauteur de 613,8M€ (soit 34% du budget total de l’action 12). Ces coupes budgétaires s’inscrivent dans la trajectoire gouvernementale visant à diminuer à terme de 57M€ les crédits alloués aux CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale. Cette tendance baissière des crédits des CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale – couplés avec une augmentation quantitative du nombre de places et d’une contractualisation obligatoire dans le cadre de CPOM d’ici 2023 – font craindre une réorientation du secteur AHIAHIAccueil, d’hébergement et d’insertion sur la simple mise à l’abri des publics sans domicile et l’ouverture de places peu qualitatives (conditions d’hébergement spartiates voire indignes, pas ou peu de prestations, notamment d’alimentation, et surtout absence d’accompagnement social essentiel à l’inclusion sociale et à l’orientation vers le logement).
  • Le logement adapté constitue derrière la veille sociale l’unité budgétaire connaissant la plus forte progression dans le PLF 2019 : 325,4 millions d’euros programmés contre 314 en 2017 et 278,90 millions d’euros exécutés en 2017, soit respectivement une augmentation de 4% et de 17%. Cette tendance se poursuit donc dans le cadre de la mise en œuvre du plan quinquennal « Logement d’abord », qui prévoit la création de 50 000 nouvelles places (10 000 en pension de famille et résidences accueil et 40 000 en intermédiation locative) d’ici à la fin du quinquennat. Ces efforts financiers sont conséquents pour développer des dispositifs pertinents pour l’accès au logement de personnes modestes.

Toutefois, les annonces de création de places pour 2019 d’IML et de pensions de familles (à hauteur respectivement de 8 850 places et de 2 300 places) ne correspondent pas à l’augmentation prévue du budget, interrogeant donc sur la capacité de l’Etat à créer ces places et surtout sur le calendrier d’ouverture de ces places. De plus, les efforts financiers sur le logement adapté risquent d’être annihilés par les mesures d’économie budgétaire sur les aides au logement et le désengagement de l’État du financement du fonds national des aides à la pierre : les personnes en difficulté souhaitant accéder ou se maintenir au logement verront leur taux d’effort s’accroître, les dispositifs deviendront plus sélectifs à l’entrée et les gestionnaires peineront à produire des résidences sociales et pensions de famille à bas niveau de redevance. Enfin, le financement par ménage et par an de l’intermédiation locative, des pensions de famille et surtout de l’accompagnement social reste très insuffisant pour adapter le niveau de prise en charge aux besoins souvent complexes des personnes sortant de la rue ou d’hébergement.

Cette programmation budgétaire dessine une tendance de fond à une polarisation des politiques d’accès à l’hébergement et au logement, avec deux pôles : le logement adapté, comme forme principale du logement d’abord, devant permettre au maximum de personnes aujourd’hui hébergées de sortir vers le logement, et l’hébergement d’urgence, pour les personnes n’accédant pas immédiatement au logement adapté, ou au logement tout court. Dans cette optique, le CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale, proposant un accompagnement plus long et qualitatif ne serait plus central, les personnes ayant vocation à sortir vite de l’urgence pour accéder au logement.

Si la Fédération soutient pleinement l’approche du logement d’abord, et ainsi le développement du logement adapté, elle s’oppose à cette vision polarisée du secteur de l’accueil, hébergement, insertion. Celle-ci méconnaît en effet plusieurs paramètres essentiels :

  • Il existe encore un fort nombre de demandes non pourvues d’accès à l’hébergement, le développement du logement adapté ne suffira pas à absorber ces demandes.
  • Le temps de la mobilisation d’une offre de logement adapté, a fortiori de logement social, est long ; les personnes hébergées ou sans abri ne pourront donc pas en bénéficier rapidement.
  • Du fait des réformes en cours des aides au logement et du modèle économique des bailleurs sociaux, il est probable que l’offre de logements accessibles aux ménages les plus modestes diminue.
  • La qualité d’accompagnement mais aussi la dignité des conditions d’hébergement sont capitales pour permettre aux personnes hébergées de sortir vers le logement et de s’y maintenir.

Affaiblir l’hébergement d’insertion pour développer l’hébergement d’urgence et le logement adapté, dans ces conditions, risque à terme d’amener de nombreuses personnes hébergées ou à la rue à n’accéder qu’à un hébergement de moindre qualité, faute de logements réellement accessible, et ainsi, risque de renforcer encore leur éloignement du logement en raison de la faible qualité d’accompagnement proposée. Une partie importante des plus vulnérables aujourd’hui verrait ainsi sa situation se dégrader, et ses possibilités de l’améliorer par l’accès au logement, diminuer.

La Fédération demande en conséquence au Gouvernement et aux parlementaires que le budget de la mission Cohésion des territoires puisse intégrer les propositions suivantes :


Pilotage général

  • Prévoir un budget sincère conforme aux besoins dès la loi de finances initiales avec une visibilité sur la ventilation des crédits et la programmation en places ou logements par dispositifs ;
  • Renforcer les crédits du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile en particulier des plateformes d’accueil des demandeurs d’asile, et développer les places en CADACADACentre d'accueil de demandeurs d'asile pour éviter les effets de report du programme 303 sur le programme 177 ;
  • Réformer le mécanisme de répartition régionale des crédits en fixant les enveloppes sur la base des besoins objectivés par les diagnostics à 360° et des actions qui en découlent au sein des PDALHPD ;
  • Rendre les PLH compatibles avec les PDALHPD par voie législative dans le cadre de l’élaboration du projet de loi pour l’égalité et la citoyenneté, et charger le CRHH de la vérification de cette compatibilité (les textes actuels prévoient une « prise en compte des plans », ce qui n’est pas un niveau de contrainte suffisant) ;

Veille sociale

  • Assurer aux SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation des financements adaptés pour qu’ils parviennent à réaliser l’ensemble de leurs missions, notamment la coordination des acteurs de la veille sociale, la montée en charge des missions d’observation et d’orientation des ménages vers le logement ;
  • Renforcer les moyens dédiés aux SAOSAOService d'Accueil et d'Orientation et accueils de jour qui offrent un accueil physique de proximité aux personnes les plus exclues du logement ;
  • Poursuivre les efforts de financement des dispositifs d’aller-vers pour garantir la professionnalisation des équipes-mobiles (maraudes) et garantir le respect des principes éthiques de ces dernières ;
  • Ouvrir les crédits d’humanisation aux structures de la veille sociale (accueils de jour, SAOSAOService d'Accueil et d'Orientation), les crédits d’humanisation bénéficiant toujours aux mêmes publics ;
  • Renforcer la formation des intervenants sociaux (salariés et bénévoles) notamment sur l’accompagnement des demandeurs d’asile et des migrants ainsi que des personnes en difficultés psychiques
  • Ouvrir une ligne budgétaire pour les services de domiciliation (CCASCCASCentre communal d'action sociale et organismes de domiciliation),aujourd’hui dépourvus d’un financement pour leur activité de domiciliation ;
  • Garantir le respect du principe légal d’inconditionnalité de l’accueil garanti dans l’ouverture des places d’hébergement (période hivernale, hébergement d’urgence, etc.) ;

Hébergement

  • Privilégier lorsque c’est possible l’accès direct au logement en faisant évoluer les conditions d’accès au logement adapté et en développant les moyens d’accompagnement à l’accès et au maintien au logement mobilisables dans le parc public comme privé ;
  • Poursuivre l’effort de résorption des nuitées hôtelières, toutefois en créant des alternatives inconditionnelles de qualité permettant d’accueillir les publics qui y sont actuellement hébergés ;
  • Développer des places d’hébergement d’insertion en substitution aux places d’urgence, dans des conditions les plus proches possibles du logement (hébergement diffus avec éventuelle évolution du statut d’occupation lorsque la situation du ménage le permet) garantissant la réalisation d’une évaluation sociale et d’un accompagnement social global ;
  • Adapter l’offre d’hébergement et de logement adapté à l’accueil des familles à faibles ressources, en préservant l’intimité et en garantissant le principe de l’unité familiale (superficie, configuration, équipements et services des espaces privatifs et collectifs).
  • Développer des services d’accompagnement social hors-les-murs sous autorisation pouvant intervenir quelle que soit la forme d’habitat (rue, hébergement, logement de transition, logement de droit commun privé ou social, habitat informel, etc.).

 

  • Garantir que le plan Logement d’Abord ne soit pas financé par des réductions de l’hébergement dans l’attente de la création de places suffisantes de PLAI et de logement adapté ;

 

  • Encadrer les pénalités financières encourues en cas de non-remplissage de l’Etude Nationale des Coûts, actuellement les services déconcentrés de l’Etat disposent d’un pouvoir total de tarification d’office ou de non versement de la subvention pour les structures ne remplissant pas l’ENCENCÉtude nationale des coûts ;

 

  • Accentuer le rôle des CRHH dans le basculement des places sous subvention en CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale via les CPOM : que leur contrôle ne soit pas uniquement quantitatif mais également sur la qualité des places basculées ;

 

  • Cibler en priorité les places sous subvention de stabilisation et d’insertion les plus qualitatives en vue de leur transformation en places CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale ;

 

  • Accorder un moratoire sur les coupes budgétaires des CHRSCHRSCentre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale afin de laisser le temps à l’Etat de poursuivre le travail sur l’évolution de l’offre d’hébergement notamment dans l’optique du logement d’abord ;

 

Logement adapté et politique sociale de l’habitat

  • Se doter d’objectifs nationaux ambitieux de production de logements sociaux et très sociaux dans le parc public comme privé, prévoyant annuellement au moins 60 000 logements financés en PLAI et la mobilisation de 50 000 logements à vocation sociale dans le parc privé (hors conventionnement ANAH à loyer intermédiaire). Inscrire ces objectifs dans une loi de programmation pluriannuelle pour accompagner le « choc d’offre » annoncé par le gouvernement.
  • Veiller à ce que les crédits du logement adapté ne soient pas captés par l’hébergement d’urgence en cours d’exercice en raison d’une anticipation insuffisante des besoins ;
  • Restaurer le financement de l’accompagnement vers et dans le logement par crédits budgétaires du programme 177 et verser les astreintes DALODALODroit au logement opposable directement au requérant. Pérenniser et industrialiser par ce biais l’appel à projets « 10 000 HLMHLMHabitation à loyer modéré accompagnés » favorisant les partenariats entre associations et bailleurs sociaux pour l’insertion durable des ménages en difficulté dans le logement. De façon plus générale, renforcer considérablement les moyens dévolus aux plateformes territoriales d’accompagnement pluridisciplinaires sur lesquelles repose la crédibilité du plan quinquennal Logement d’abord. En sus de ce financement de l’accompagnement social des ménages sans domicile ou risquant de le devenir, créer un fonds national d’accompagnement des acteurs publics et associatifs aux changements induits par la politique du Logement d’abord, prenant en charge des actions d’ingénierie de projet et de formation à l’évolution des pratiques professionnelles
  • Revaloriser le forfait annuel des pensions de famille afin qu’elles puissent faire face aux besoins de plus en plus complexes de leurs résidents et leur offrir une prise en charge adaptée aux personnes sortant de la rue ou d’hébergement
  • Revaloriser la subvention moyenne par mesure d’intermédiation locative, afin que les associations puissent proposer au-delà du logement un accompagnement social intensif et global (santé, emploi, justice, parentalité, accès aux droits, etc.) aux personnes sortant de la rue ou d’hébergement lorsque leur situation le justifie, et que le niveau de leur participation financière puisse être adapté à leurs capacités contributives réduites. Ouvrir le dispositif de garantie locative VisaleVisaleVisa pour le logement et l'emploi à la sécurisation des dispositifs de sous-location. Adosser les différentes formes d’intermédiation locative à des logements à vocation sociale du parc privé conventionnés avec l’ANAH, en réformant les incitations fiscales et subventions accordées aux propriétaires bailleurs conformément aux propositions formulées par la Fondation Abbé Pierre dans son rapport de novembre 2016.

 

ImprimerE-mail

Connectez-vous à votre compte