Réussir le plan quinquennal « Logement d’abord »

Le 6 juin dernier, Richard Ferrand, ministre de la Cohésion des territoires notamment en charge de la politique du logement, a réuni des organisations du Collectif des associations unies pour annoncer un « Plan quinquennal Logement d’abord» et en dévoiler les principales orientations. À l’occasion de son Congrès, La Fédération des acteurs de la solidarité avait appelé à l’adoption d’un plan de mobilisation nationale pour l’accès direct au logement des personnes sans domicile et mal-logées. Elle accueille donc favorablement l’engagement ministériel à faire du Logement d’abord l’orientation stratégique majeure du nouveau quinquennat, se mobilisera pour alimenter la feuille de route gouvernementale avec des propositions construites avec son réseau et ses partenaires, et participera activement à sa déclinaison territoriale en veillant à ce que des conditions de réussite essentielles soient respectées.

Le plan quinquennal de Richard Ferrand entend tirer les conséquences de l’efficacité éprouvée des approches de type Logement d’abord en matière d’accès, de maintien dans le logement et d’inclusion sociale globale pour faire du logement « le point de départ de l’accompagnement et du parcours d’insertion ». Son objectif général sera la « baisse significative » du nombre de personnes sans domicile » , compatible avec une « utilisation optimisée des procédures de droit commun ». Ce chantier d’envergure s’articule pour l’heure en cinq dimensions complémentaires :

  • Le recentrage de l’urgence sur ses missions premières d’accueil inconditionnel et immédiat voire la transformation d’une partie du parc en logement ordinaire ou accompagné
  • La coordination des dispositifs d’accompagnement à toutes les étapes du parcours résidentiel
  • Le renforcement de l’offre locative très sociale dans les zones les plus tendues et le développement du logement accompagné (10 000 logements en pensions de famille et résidences accueil et 40 000 places en intermédiation locative sur l’ensemble du quinquennat)
  • La prévention des ruptures de parcours (expulsions locatives, sorties sèches d’institutions, etc.)
  • L’implication des acteurs locaux et une mise en œuvre accélérée dans certains territoires pilotes

Entre les mois de juin et de juillet, une série de rencontres avec les acteurs concernés par la mise en œuvre du Logement d’abord devrait permettre de donner davantage de corps à cette trame générale. Lors des différents échanges avec le ministre, ses collaborateurs ou encore l’administration, la Fédération des acteurs de la solidarité joue un rôle moteur en proposant sa vision et sa méthodologie de mise en œuvre du Logement d’abord. Sa démarche s’appuie également sur la réflexion interassociative, dans le cadre d’un groupe de travail spécifique du Collectif des associations unies, co-animé par la Fédération et la Fondation Abbé Pierre[1], ou encore le comité stratégique initié par l’Agence nouvelle des solidarités actives et l’Action Tank Entreprise & Pauvreté[2]. Une fois achevé, ce processus de concertation débouchera sur une journée nationale à la rentrée 2017, pour une finalisation du plan avec les acteurs nationaux et territoriaux en 2018.

Le Logement d’abord pour la Fédération des acteurs de la solidarité

Le Logement d’abord désigne une méthode d’intervention sociale en direction des personnes sans domicile visant leur accès durable au logement mise en œuvre depuis les années 1990 aux États-Unis, au Canada et en Europe. Pour la Fédération des acteurs de la solidarité, il repose essentiellement sur les principes suivants :

Caractéristiques principales liées au logement :

  • L’absence de prérequis d’insertion en amont de l’accès au logement (évacuation de la notion de « capacité à habiter » comme prisme de sélection des publics)
  • L’accès direct au logement (privé ou social, prioritairement dans le diffus mais possiblement regroupé en accord avec la personne) sans passage obligatoire par les marches de l’escalier d’insertion
  • Un logement pérenne (en privilégiant la location de droit commun, déconnectée contractuellement de l’accompagnement, mais avec possibilité subsidiaire de prévoir une phase temporaire de sous-location nécessaire à l’ouverture des droits ou la solvabilisation avant le glissement du bail)

Caractéristiques principales liées à l’accompagnement :

  • La flexibilité de l’accompagnement (fortement individualisé, renforcé, sans limite a priori dans le temps, reposant sur l’aller-vers)
  • La pluridisciplinarité de l’accompagnement et des intervenants autant que la situation de la personne l’exige (professionnels traditionnels, pair-aidants ou bénévoles relevant du secteur social, médico-social et sanitaire mais également d’autres secteurs liés àla formation, l’emploi, la parentalité, l’accès aux droits, la justice, etc.) Cette pluridisciplinarité peut être obtenue par la mise en place d’une équipe dédiée, par la mutualisation des ressources territoriales disponibles dans le droit commun ou une hybridation de ces options
  • La prise en compte des souhaits de la personne (du logement, de la nature de l’accompagnement, de suivre un traitement ou non, etc.)

La Fédération des acteurs de la solidarité promeut le Logement d’abord depuis plus de dix ans[3] parce qu’il représente à ses yeux une stratégie pertinente sur les plans éthique, social et économique :

  • Il fait primer les droits fondamentaux des personnes (logement, santé, vie privée et familiale, etc.) et fait de l’accompagnement social un levier d’émancipation et d’autodétermination plutôt que de coercition
  • Il est efficace en termes d’inclusion sociale et permet aux personnes non seulement d’accéder et de se maintenir dans le logement, mais encore de se rétablir dans tous les domaines de leur vie (stabilisation de leurs pathologies, restauration de leur estime de soi, participation active à la vie sociale, etc.)[4]
  • Il est efficient économiquement, dans la mesure où les coûts qu’il requiert ne sont pas nettement supérieurs si ce n’est inférieurs aux coûts du modèle ordinaire (multiplication des allers-retours entre la myriade de dispositifs de l’urgence sociale, les hospitalisations voire les incarcérations répétées, etc.)

Les points de vigilance pour une mise en œuvre réussie du Logement d’abord

Afin que le Logement d’abord puisse emporter une refonte structurelle du secteur accueil, hébergement, insertion et que le plan quinquennal ne reconduise pas les écueils de la première tentative impulsée en 2009-2012 par Benoist Apparu, la Fédération des acteurs de la solidarité attire l’attention sur les conditions de réussite suivantes :

  • Assumer jusqu’au bout l’idée de l’accès direct au logement des personnes sans domicile. Cela implique de ne pas travailler exclusivement à l’amélioration de la fluidité entre l’hébergement et le logement – même si celle-ci est tout à fait nécessaire – mais également de concevoir des réponses permettant d’inclure inconditionnellement les personnes sans-abri les plus éloignées du logement et marginalisés par l’ensemble des dispositifs existants. Ainsi, il faudra veiller à ce que l’offre alternative déployée soit véritablement accessible à tous, en s’appuyant sur le rôle d’aller-vers et d’accès aux droits des services de veille sociale, et en inventant des modalités de solvabilisation et d’accompagnement adaptées aux situations les plus complexes. Il conviendra également d’inclure à la réflexion les besoins des migrants, qui s’ils ne peuvent pas tous prétendre à l’accès au logement ordinaire en raison de leur inéligibilité au parc social ou à certaines prestations sociales, pourraient voir leur situation s’améliorer considérablement en étant accueillis dans des conditions proches du logement ordinaire (hébergement diffus dans le parc social ou privé, avec accompagnement si nécessaire et glissement du statut d’occupation si les droits sont ouverts).
  • S’appuyer sur l’ensemble des segments de l’offre de logement existante ou à créer. Concernant le parc existant, poursuivre la réforme des attributions des logements locatifs sociaux (déploiement de systèmes de cotation, expérimentation de la location choisie, élaboration de stratégies intercommunales d’attribution, etc.) et flécher une part significative de la nouvelle obligation de consacrer au moins 25 % des attributions annuelles aux ménages prioritaires sur la stratégie du Logement d’abord. Concernant le parc manquant, renforcer sensiblement les opérations de logement très social sous toutes ses formes (parc privé à vocation sociale, PLAI à bas niveau de quittance, logement adapté pérenne) à partir de l’analyse des besoins territoriaux.
  • Revoir  les modalités d’organisation territoriale de l’accompagnement social , son pilotage et son financement au regard des besoins : recensement et articulation des dispositifs existants, développement de plate-formes territorialisées proposant si besoin un accompagnement intensif et pluridisciplinaire, essaimage de pratiques innovantes (pair-aidance, rétablissement, soutien communautaire, travail social collectif, etc.).
  • Se donner les moyens du changement. Afin que le plan quinquennal suscite l’adhésion de tous, il ne peut se faire à marche forcée ou être ordonné à la seule rationalisation budgétaire. Si la normalisation du Logement d’abord comme principal paradigme de lutte contre le mal-logement générera à terme des bénéfices économiques et sociaux profitables à tous, la transition d’un modèle à l’autre entraînera des coûts supplémentaires qu’il faudra accepter pour progresser. Ainsi, le développement de solutions alternatives à l’hébergement, même adaptées aux personnes qui y sont actuellement accueillies, ne pourra se traduire par une fermeture massive et immédiate de capacités en particulier dans les territoires tendus. Le risque est en effet de générer des ruptures de parcours et de favoriser la sélection des publics. De plus, le niveau d’accompagnement social , médico-social ou sanitaire nécessaire pour certaines personnes impliquera un renforcement des dispositifs existants lorsque le droit commun est insuffisamment pourvu pour répondre adéquatement à la demande (taux d’encadrement insuffisant, surcharge des CMP, manque d’équipes mobiles, tension des FSL, etc.). Enfin, l’évolution des pratiques de tous les acteurs appelle la mise en œuvre d’une ingénierie dédiée d’accompagnement au changement au niveau national comme territorial, privilégiant la formation-action des acteurs publics et associatifs.
  • Piloter la réforme de façon partenariale et territorialisée. Le plan quinquennal Logement d’abord devra être co-construit et porté en étroite collaboration avec les associations de lutte contre les exclusions et d’insertion par le logement, le mouvement HLMHLMHabitation à loyer modéré, les collectivités territoriales et surtout les personnes accueillies et accompagnées elles-mêmes. Son pilotage devra être intérministériel, au-delà du seul champ de l’hébergement et du logement (santé, emploi, justice, etc.). Ses modalités de déclinaison devront être élaborées avec les acteurs locaux afin qu’elles correspondent le plus possible aux besoins sociaux, au marché du logement et aux ressources territoriales disponibles.

[1]     Voir à ce sujet le plan « SDF : objectif zéro ! » de la Fondation Abbé Pierre

[2]     Voir à ce sujet le rapport Le Logement d’abord, et après ? Bilan et propositions pour la généralisation du Logement d’abord en France de l’ANSA et l’AT Entreprise & Pauvreté

[3]     Voir à ce sujet le rapport de la Conférence de consensus Sortir de la rue de 2007

[4]     Se reporter aux résultats évaluatifs quantitatifs ou qualitatifs du programme français Un chez soi d’abord, ou aux résultats évaluatifs du programme transnational Housing First Europe

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