La commission des finances dénonce un secteur de l’hébergement « au bord de l’asphyxie »

Le 14 décembre 2016, le sénateur Les Républicains Philippe Dallier dévoilait son rapport de contrôle budgétaire sur les dispositifs d’hébergement d’urgence établi au nom de la Commission des finances. Il y dresse le portrait cinglant d’un secteur « au bord de l’asphyxie » et formule une dizaine de recommandations destinées à améliorer le pilotage et l’efficacité de la politique publique.

La Fédération des acteurs de la solidarité accueille favorablement ce travail, qui objective, par-delà tout clivage partisan, les dysfonctionnements persistants que le secteur associatif dénonce depuis une décennie. Elle apporte toutefois certaines nuances aux analyses concernant l’allocation et la rationalisation des crédits ou encore au développement d’alternatives à l’hébergement hôtelier.

Un secteur gangréné par l’insincérité budgétaire et un pilotage urgentiste

Le secteur accueil, hébergement et insertion (AHIAHIAccueil, d’hébergement et d’insertion) a bénéficié d’un effort budgétaire incontestable au cours des dernières années : tous dispositifs confondus de la veille sociale au logement adapté, les crédits dépensés par l’État sont passés de 1,3 milliards d’euros en 2009 à 1,7 milliards en loi de finances initiale pour 2017, soit une progression de 30 %.

Pourtant, le baromètre tenu par la Fédération révèle que le développement de l’offre ne suffit pas à tarir la demande et que 53 % des personnes sollicitant le 115 ne sont jamais hébergées (novembre 2016). Sous l’effet conjugué de la crise économique et de l’intensification des flux migratoires, le secteur ressemble à s’y méprendre au tonneau des Danaïdes. Mais ces facteurs exogènes suffisent-ils à rendre compte de l’ineffectivité du droit au logement pour un nombre croissant de personnes sans domicile ?

Le sénateur Dallier avance une explication supplémentaire : la politique publique ne pèche pas tant par les efforts quantitatifs consentis par le ministère du Logement, que par les défaillances qualitatives liées à son pilotage et à la nature des dispositifs développés.

Il dénonce, tout comme la Fédération, l’insincérité d’un budget alimenté par décrets d’avance successifs et grevé par les reports de charge liés au sous-dimensionnement du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile.

Il révèle de plus comment l’octroi erratique des crédits obère toute prévision de long terme pour les services déconcentrés de l’État et fragilise les associations contraintes d’avancer les fonds nécessaires au fonctionnement des structures.

Cette « gestion sous tension » conduit en effet à « privilégier des solutions temporaires, souvent bien plus coûteuses, à la création de places et de structures plus qualitatives, notamment dans le secteur du logement adapté ». L’évolution des capacités ouvertes reflète bien cette dynamique : les dépenses d’hébergement d’urgence ont doublé en cinq ans (273 M€ en 2011 contre 547 M€ en 2015), et les nuitées hôtelières représentent 35 % du parc d’hébergement généraliste.

Le rapporteur recommande par conséquent de poursuivre et de renforcer la résorption des nuitées hôtelières en développant les alternatives (notamment l’intermédiation locative), de renforcer les SIAOSIAOServices Intégrés d'Accueil et d'Orientation uniques pour fluidifier les parcours résidentiels et d’adapter la nature du parc aux populations peu ou mal prises en charge (familles, jeunes, personnes souffrant de troubles de la santé mentale, etc.).

Sans mettre en cause le principe de l’inconditionnalité de l’accueil, il invite enfin, dans un souci d’égalité de traitement des situations, à harmoniser l’interprétation qui en est faite sur les territoires. Cette proposition rejoint celle de la Fédération qui demande la publication d’une instruction ministérielle pour rappeler le droit à l’heure où un nombre croissant de personnes en détresse sont exclues de l’hébergement en raison de leur situation administrative ou de la complexité de leurs problématiques sociales.

La convergence tarifaire et les alternatives à l’urgence doivent être ordonnées à la recherche de qualité

Le rapport sénatorial accorde une place de choix à la question de la rationalisation budgétaire des dispositifs d’hébergement et propose de renforcer la dynamique de convergence tarifaire entre établissements et entre territoires en s’appuyant notamment sur la contractualisation entre les organismes gestionnaires et les services de l’État ou encore d’exploiter davantage les données collectées dans le cadre de l’étude nationale des coûts (ENCENCÉtude nationale des coûts) pour déterminer des coûts moyens à la place qui serviraient de référence dans les dialogues de gestion.

Si la maîtrise des dépenses est un objectif légitime de la puissance publique en période de restriction budgétaire, la Fédération rappelle qu’il est déterminant de prendre en compte au-delà des dispositifs les différentes missions rendues à l’usager présentes dans l’ENCENCÉtude nationale des coûts (Alimenter, Héberger, Accueillir/Orienter, Accompagner), les réalités des associations (public accueilli, lieu, taille de l’établissement, taux d’encadrement,…) et d’ordonner prioritairement l’effort de rationalisation à l’exigence de qualité des conditions d’accueil et des prestations délivrées aux personnes dans le cadre de ces missions.

Au niveau territorial, il est évident qu’une poignée d’indicateurs macro-économiques est impropre à assurer un calibrage suffisamment précis des enveloppes pour satisfaire les besoins. La programmation budgétaire devrait par conséquent être étroitement corrélée aux enseignements des diagnostics territoriaux à 360° afin d’assurer le développement d’une offre d’hébergement, de logement et d’accompagnement adéquate en nombre et en nature.

Au niveau des établissements, l’édiction d’objectifs de réduction des coûts sans prise en compte des publics accueillis, de leurs difficultés ou des projets singuliers mis en œuvre pour y répondre paraît simpliste voire dangereux. La Fédération s’inscrit en faux contre toute politique de convergence tarifaire qui « oblige[rait] les associations à se recentrer sur leur ʺcœur de métier ʺ, mettant fin à certaines activités annexes ». Si l’une des finalités évidentes des structures d’hébergement est de faciliter l’accès à un habitat autonome, elles favorisent plus généralement l’inclusion sociale des personnes sans domicile en mobilisant des leviers socio-éducatifs individuels ou collectifs extrêmement variés. Les activités artistiques, culturelles et sportives, les ateliers d’adaptation à la vie active, les initiations au numérique, les jardins partagés ou encore les auto-écoles sont autant d’outils d’accompagnement menacés par une approche réductrice des missions associatives. La contractualisation doit donc être encouragée, mais porter d’abord sur les projets avant de porter sur les coûts.

L’étude nationale des coûts à laquelle la Fédération et ses adhérents contribuent depuis plus de six ans pourra constituer une excellente base pour dialoguer avec l’administration sur les projets, les dépenses afférentes et les marges de progression envisageables. Mais dans cette perspective, il est indispensable que cette base de données fasse l’objet d’une fiabilisation, de tester les déterminants de coûts, de produire un rapport d’analyse et d’y ajouter des éléments de qualité qui permettraient d’apporter un éclairage sur la nature des charges pour chacune des missions réalisées.

Si l’on ne peut que souscrire à la proposition concernant la nécessité d’un encadrement renforcé du secteur hôtelier et de la création accélérée d’alternatives aux nuitées, le recours aux appels d’offres pour développer des solutions d’hébergement à destination de personnes sans domicile devrait être systématiquement écarté.

À l’instar du premier marché public en matière d’hébergement d’urgence publié en octobre 2016, cette procédure dénature en effet profondément la relation partenariale entre pouvoirs publics et associations et met en péril la dignité des conditions d’accueil et d’accompagnement des personnes.

Enfin, à paramètres inchangés, les alternatives à l’hébergement hôtelier développées à ce jour ne répondent que partiellement aux caractéristiques socio-économiques réels des publics concernés. À moins de rendre les pensions de famille ou l’intermédiation locative accessibles aux personnes sans ressources ou à statut administratif précaire, imposer des plafonds départementaux de nuitées hôtelières revient de facto à contraindre ces personnes à l’errance.

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